La Ley Nacional de Turismo constituye el marco jurídico dentro del cual debe llevarse a cabo la Promoción y Desarrollo de la actividad turística en el contexto de la Administración Pública.
Dicha Ley faculta al Organismo Oficial de Turismo, en su carácter de Órgano Rector de la actividad, para conocer en materia de turismo frente a otros Organismos y Dependencias de la citada Administración, y especifica los cometidos que este debe cumplir en esa misión, lo cual requiere como primer requisito, establecer la Política Turística que oriente las acciones a seguir en su conducción. Por lo que en este artículo, luego de conceptualizar la citada Política Turística, detallamos el proceso destinado a la formulación de la misma.
CONCEPTUALIZACIÓN Y PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLÍTICA TURÍSTICA
La Política Turística fue definida por M.A. Acerenza (1985) como “El conjunto de decisiones en materia turística que, integradas armónicamente en el contexto de la Política Nacional de Desarrollo, orienta las acciones por seguir, las cuales se traducen en Planes y Programas de desarrollo sectorial” (1)
De acuerdo con esta definición la Política Turística establece las directrices en cuyo marco se tiene que encarar todas las acciones tendientes a la Promoción y Desarrollo del Turismo, las cuales se traducen en un conjunto de normas y procedimientos para la conducción del sector, y los diferentes tipos y modalidades de turismo a desarrollar.
Su contenido debe expresar una visión integral del desarrollo de la actividad a nivel nacional, de manera que constituya un factor de equilibrio, articulación e integración, que contribuya al logro de un desarrollo turístico armónico del sector en el territorio nacional. Razón por la cual para fijar con claridad su alcance, algunos países la denominan Política Nacional de Turismo, a los efectos de precisar que los diferentes niveles de Gobierno tienen que ejercer sus funciones constitucionales y legales con sujeción a las normas de carácter superior y las Directrices que ella establece.
En cuanto a los principios rectores de dicha política, debe decirse que la misma tiene que sustentarse en principios que sean congruentes con los principios que, según establece la Ley de Turismo, debe sujetarse la Promoción y Desarrollo del Turismo a nivel nacional. Por lo que en nuestra opinión los principios que debieran regir esta política tendrían que ser:
1. Satisfacer los deseos y expectativas de quienes viajan por motivos turísticos o recreacionales, sean estos nacionales o extranjeros.
2. Contribuir a la mejora de la calidad de vida de las comunidades receptoras.
3. Preservar el legado histórico-cultural y los elementos, actividades y tradiciones de la población, y
4. Asegurar el uso sostenible de los recursos naturales en los espacios del territorio donde tiene lugar la actividad turística.
Siempre, desde nuestro punto de vista, dichos principios pensamos que serían compatibles con los establecidos en la Ley de Turismo, y permitirían el desarrollo de un turismo, no sólo capaz de satisfacer los deseos y expectativas de los turistas, sino también socialmente justo para las comunidades, respetuoso del medio ambiente, y económicamente rentable.
FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA TURÍSTICA
En lo que se refiere ya a la formulación de la Política Turística, diremos que esta debe resultar de un proceso de intercambios de opiniones, acuerdos y compromisos, en el cual participen los diferentes actores involucrados en el desarrollo de la actividad turística, a los efectos de compatibilizar los distintos intereses que los mismos pueden tener en cuanto al desarrollo del turismo, de manera que la política turística resultante sean visualizada como un compromiso beneficioso para todos.
Cuando en el referido proceso participa el Consejo Nacional de Turismo, en su carácter de asesor, tal como marca la Ley de Turismo, la Política Turística es Legitimada y sus directrices serán reconocidas y aceptadas sin observaciones. Pero cuando este Consejo no participa en su formulación, ya sea por omisión en la Ley de Turismo, o porque no ha sido constituido (lo más frecuente) la Política Turística puede resultar imprecisa y carecer de legitimidad. Aspecto este último importante porque la Política Turística se tiene que traducir en Planes y Programas destinados al desarrollo del sector, y si ella es imprecisa puede dar origen a Planes y Programas con objetivos que no sean coherentes con los establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo del país. Ejemplo de este último caso, son los países que orientan su gestión a mejorar su posición en el ranking de los países que reciben mayor número de turistas, cuando este no ha sido el propósito del turismo al incorporarlo a la Administración Pública, demostrando con ello la total incapacidad del organismos para conducir el turismo en su contexto.
Pero volviendo al tema que nos ocupa, diremos que el proceso destinado a la formulación de la Política Turística tiene que ser muy cuidadoso, dado la importancia de las directrices que ella establece para la conducción del sector, que como se indicara, deben traducirse en Planes y Programas de acción. Directrices que, según su propósito, pueden clasificarse en tres grandes grupos, a saber:
1. Políticas de desarrollo, las cuales deben precisar los aspectos básicos que guiarán la conducción del sector, siendo las más importantes:
a) Modelo de desarrollo a adoptar. Entendiendo como tal la forma como se encarará el desarrollo de la actividad, y
b) Directrices que orientarán las acciones con ese fin.
2. Políticas operativas. Las cuales establezcan las normas y procedimientos a las cuales deberán ajustarse el:
a) Desarrollo de las facilidades y los servicios turísticos, y los
b) Planes de Marketing y Promoción Turística.
3. Política de apoyo al desarrollo, a fin de lograr un desarrollo sostenido y estable de la activa, las cuales comprenden:
a) Aseguramiento de la calidad y el Fortalecimiento de la competitividad, y finalmente
b) Estímulos a la inversión en alojamiento y facilidades turísticas.
Pensamos que lo expuesto en torno la Política Turística permita comprender que las decisiones relacionadas con la conducción del turismo en el contexto de la Administración Pública deben tener como punto de partida la formulación de dicha política. Por cuanto este es un mandato que le asigna la Ley de Turismo al Organismo Rector de la actividad turística y, por consiguiente, es lo primero que verificaría una Auditoria en la Gestión Pública del Turismo, a los efectos de verificar que el turismo en dicho contexto no marche a la deriva sin rumbo fijo, y que los propósitos de las acciones llevadas a cabo sean congruentes con los objetivos hacia los cuales apunta el Plan Nacional de Desarrollo del país.
CONCLUSIÓN
No quisiéramos terminar este artículo sin antes expresar nuestro deseo que los comentarios expuestos puedan contribuir a la formulación de Políticas Turísticas viables y beneficiosas para todos, pues ello facilitará la definición del Plan Estratégico de Desarrollo del sector, requisito este común a todo tipo de organización.
1. Acerenza M.A. Planificación Estratégica del Turismo, en Revista Estudios Turísticos No. 85, Madrid, 1985, págs. 47-70
Nota, Con anterioridad presentamos el esquema básico de una Ley de Turismo. Esquema que anexamos a este artículo para ilustra su estructura y contenido. Pensamos que no se justifica una Ley muy extensa, como sucede en algunos casos. En nuestra opinión, la misma debe contener el mandato que debe cumplir todo Organismo de Turismo. Las normas y procedimiento para cumplir con los mismas, ya es responsabilidad del Organismo Rector designado en la misma.
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ANEXO 1
CONTENIDO DE LA LEY DE TURISMO EN EL CONTEXTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (Elaborado por el autor)
La Ley Nacional de Turismo establece el marco legal para la promoción y desarrollo del turismo, por lo que en el cuerpo de la misma no se deben incluir asuntos relacionados con la organización interna del Organismo Rector. Tales aspectos competen y tienen que ser especificados en la Ley Orgánica de dicho organismo.
TÍTULO 1
DISPOSICIONES Y PRINCIPIOS GENERALES
Artículo 1. Declaratoria
La presente Ley es de orden público e interés social, y de observancia obligatoria en todo el territorio nacional en materia turística, correspondiendo su aplicación al Poder Ejecutivo por conducto del órgano que en ella se designa.
Artículo 2. Objeto de la Ley
Esta Ley tiene por objeto promover, estimular y regular el desarrollo del turismo en el contexto de la Administración Pública, de manera que coadyuvando al desarrollo económico, contribuya al bienestar y progreso de la sociedad como una opción para el uso y disfrute del tiempo libre al cual tiene legítimo derecho.
Artículo 3. Principios rectores del desarrollo del turismo
La promoción y desarrollo del turismo en el territorio nacional deberá efectuarse con sujeción a los siguientes principios:
3.1. Igualdad y no discriminación. La práctica del turismo debe contribuir al desarrollo individual y colectivo, sin discriminación racial, clase social o preferencia sexual, respetando la igualdad de género, la diversidad cultural y la orientación política o religiosa, así como los requerimientos de las personas discapacitadas.
3.2. Sostenibilidad y viabilidad económica. El desarrollo del turismo tiene que fundamentarse sobre criterios de sostenibilidad, por lo que no sólo ha de ser soportable ecológicamente a largo plazo, sino también compatible con los valores culturales de la población, y ser además, viable económicamente y promover usa distribución justa y equitativa de los beneficios económicos que genere, entre la industria turística, los destinos y las comunidades locales.
3.3. Descentralización y coordinación administrativa. Los diferentes niveles de gobierno; nacional, estatal o provincial, departamental y municipal, ejercerán sus facultades en materia turística en el ámbito de sus respectivas competencias de manera coordinada, con sujeción a las normas de carácter superior y a las disposiciones que establece la presente Ley. Articulando e integrando sus esfuerzos para un desarrollo armónico y equilibrado del turismo en el territorio nacional.
3.4. Seguridad, Higiene y Cuidado de la salud. La prestación de los Servicios Turísticos se ajustará a las Normas y Procedimientos establecidos en esta Ley, y a lo que al respecto especifiquen las Autoridades competentes.
TITULO II
ORGANISMO RECTOR
Artículo 4. Designación y competencia del Organismo Rector del sector
La presente Ley faculta a (indicar el órgano designado) para promover, estimular y desarrollar el turismo en el territorio nacional, otorgándole para ello el derecho a conocer en materia turística en relación a otros órganos y dependencias de la Administración Pública a nivel nacional.
Artículo 5. Cometidos asignados al Organismo Rector del sector
Para el ejercicio de sus funciones en la conducción del desarrollo del sector, la Ley le asigna al Organismo Rector los siguientes cometidos:
a) Formular, implementar y evaluar la política nacional de turismo
b) Elaborar los planes y programas nacionales de desarrollo turístico.
c) Ordenar el territorio turístico.
d) Declarar zonas o espacios de interés turístico, y de municipios turísticos.
e) Establecer las necesidades de infraestructura básica y coordinar su desarrollo.
f) Fomentar y estimular la inversión privada en alojamientos y facilidades turísticas.
g) Establecer normas y procedimientos que regulen la operación de las empresas prestadoras de servicios turísticos.
h) Establecer y mantener actualizado el registro nacional de prestadores de servicios turísticos.
i) Suscribir convenios de asesoramiento y asistencia técnica con los gobiernos Estatales o Provinciales, Departamentales y Municipales, para el desarrollo del turismo en los territorios bajo la jurisdicción de estos.
j) Emitir opinión técnica sobre el uso turístico de las áreas naturales y zonas protegidas en el territorio nacional.
k) Elaborar e implementar los planes y programas de marketing y promoción turística de carácter institucional.
l) Desarrollar normas y procedimientos para asegurar la calidad de los destinos y servicios turísticos.
m) Propiciar la implicación y colaboración de las asociaciones turísticas en el desarrollo de la actividad
n) Fomentar la formación y capacitación de los recursos humanos del sector.
o) Coordinar con los órganos competentes programas destinados a garantizar la seguridad de los turistas en su condición de usuarios de los servicios turísticos.
TITULO III
ÓRGANOS DE CONSULTA Y COORDINACIÓN
Artículo 6. Consejo Nacional de Turismo
Es un órgano colegiado de carácter honorario, adscrito a la máxima autoridad del Organismo Rector, y presidido por ella. El cual estará integrado por los Directores de Turismo de los diferentes niveles de gobierno, los representantes de la Cámara Nacional de Turismo y de cada una de las Asociaciones legalmente constituidas que agrupan a los prestadores de servicios turísticos, los desarrolladores inmobiliarios con fines turísticos, y representantes de los colegios de profesionales en turismo y derecho turístico.
En su carácter de órgano consultivo, el Consejo tiene las siguientes funciones:
a) Asesorar y contribuir a la formulación y evaluación de la política turística nacional.
b) Colaborar en la elaboración de los planes de desarrollo turístico.
c) Proponer normas y procedimientos para una mejor regulación de la actividad turística.
d) Proponer proyectos y programas destinados a mejorar e incrementar la competitividad la oferta turística.
e) Proponer medidas para el tratamiento de las zonas del territorio degradadas por el turismo de alto impacto ambiental.
f) Emitir recomendaciones sobre asuntos relacionados con el desarrollo del turismo que sean sometidos a su consideración.
g) Recabar opiniones técnicas de otros sectores y/o especialistas en temas específicos relacionados con el turismo.
Artículo 7. Comisión Intergubernamental de Coordinación Turística
La Comisión Intergubernamental de Coordinación Turística, adscrita también a la máxima autoridad del Organismo Rector, y presidida por ésta, estará integrada por los Directores de Turismo de los gobiernos Nacional, Estatales o Provinciales, Departamentales y Municipales, y tiene como funciones:
a) Analizar los aspectos operativos relativos a la conducción del turismo en el territorio nacional.
b) Identificar obstáculos que pudieran afectar el buen desarrollo de la actividad.
c) Acordar medidas para mejorar e incrementar la eficiencia en la conducción del sector.
d) Integrar y coordinar las políticas turísticas de los distintos niveles de gobierno para el logro de un desarrollo turístico armónico y equilibrado, tanto en el tiempo como en el espacio en el territorio nacional.
TITULO IV
POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN DEL TURISMO
Artículo 8. Política turística
La política turística será el principal instrumento de gestión del turismo. Establecerá las directrices que orientarán todas las acciones tendientes a la promoción y desarrollo del sector, por lo que deberá expresar una visión integral del desarrollo del turismo a nivel nacional, de manera que se constituya en un factor de equilibrio, articulación e integración de los esfuerzos que realicen los diferentes niveles de gobierno en pro de la promoción de la actividad. Por lo que las directrices de la política turística nacional se deberán traducir en planes y programas de acción.
Artículo 9. Planificación estratégica del turismo
El Plan Estratégico de Desarrollo del Turismo definirá los objetivos generales de desarrollo del sector a largo plazo, los cuales deberán ser compatibles con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) hacia los cuales apunta el Plan Nacional de Desarrollo del país, durante toda la vigencia temporal del mismo. Estableciendo las estrategias, las políticas y los programas que se adoptarán para la consecución de los mismos, especificando además, los aspectos relativos a las inversiones y los recursos que se destinarán a ese fin.
Determina por tanto el marco para la toma de decisiones relacionadas con la elaboración del Plan Nacional de Turismo, que constituirá la concreción del citado Plan Estratégico en programas operativos de ejecución anual, al cual se refiere el Art. 10.
Artículo 10. Plan Nacional de Turismo
El Plan Nacional de Turismo de ejecución anual deberá especificará los objetivos que se pretende alcanzar en el período considerado, la estrategia que se empleará para el logro de los mismos, y describirá en forma pormenorizada las acciones que se llevarán a cabo para ese fin, así como el orden en que estas serán ejecutadas. Indicando además, los recursos que se utilizarán, el plazo para el desarrollo de las acciones y la asignación de responsabilidades por la ejecución de las mismas.
TITULO V
ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO TURÍSTICO
Artículo 11. Principios a observar en el ordenamiento del territorio
El ordenamiento del territorio turístico se efectuará teniendo en cuenta el tipo o tipos de atractivos existentes en las zonas consideras, las características de las actividades turísticas que allí se realicen, o que se estima pueden realizarse, y el grado de desarrollo actual y/o su potencial. En observancia de las limitaciones que establezcan las leyes de Ordenamiento Territorial y de Protección Ambiental del país, respetando los siguientes principios:
11.1. Crecimiento controlado. El desarrollo de la actividad turística en el territorio debe efectuarse a un ritmo de crecimiento controlado, los efectos de evitar impactos negativos sobre el medio ambiente, la población local y su cultura.
11.2. Dominio Público de los recursos. Se debe mantener el carácter de Dominio Público de la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y plataforma continental. Así como los parques, y áreas protegidas.
Artículo 12. Declaración de zonas o espacios de interés turístico
A los efectos del ordenamiento del territorio turístico, el Organismo Rector podrá declarar zonas o espacios de interés turístico aquellas áreas delimitadas del territorio cuyas estructuras y actividades gocen de tal homogeneidad que permitan la aplicación de una política turística de desarrollo común y uniforme para toda el área considerada.
Artículo 13. Desarrollo de la infraestructura y el equipamiento
El Organismo Rector, en caso de ser necesario, gestionará ante los organismos y dependencias competentes sus requisitos en materia de infraestructura básica, financiamiento para el desarrollo de proyectos de equipamiento y facilidades turísticas, o bien, la aplicación de incentivos para la inversión privada en el sector. Así como sus necesidades presupuestales y la adopción de políticas que ayuden a mejorar la conectividad y la facilitación del turismo, previstas en los planes de desarrollo del sector.
TITULO VI
MARKETING Y PROMOCIÓN TURÍSTICA
Artículo 14. Promoción Institucional y Apoyo a la Comercialización
En el contexto del Plan Nacional de Turismo, especificado en el artículo 10 de esta Ley, el órgano Rector elaborará anualmente el Plan de Marketing y Promoción Turística, el cual será el instrumento que orientará todas las acciones que se llevarán a cabo a nivel institucional para Promover y Apoyar la Comercialización de la oferta del país en los mercados emisores de interés. Plan que deberá reflejar un equilibrio justo y equitativo entre los intereses del país como destino turístico, y los intereses individuales de los prestadores de servicios turísticos, quienes reconocidos como tales, deben tener la oportunidad de promover y comercializar sus ofertas en todos los mercados en los cuales se desarrollen las acciones previstas en dicho plan.
Artículo 15. Fortalecimiento de la competitividad
En el ejercicio de sus facultades en este campo, el Organismo Rector desarrollará e implementará también programas de capacitación destinados al desarrollo de habilidades gerenciales y el fortalecimiento de la capacidad competitiva de las empresas del sector, con énfasis en las pequeñas y medianas empresas, para que puedan desempeñarse con éxito en la conducción de sus negocios. Estimulando además en las mismas la creatividad e innovación, para la mejora continua de los productos y servicios que ofrecen, a fin de hacerlos más atractivos y competitivos.
TITULO VII
REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS TURÍSTICOS
Artículo 16. Autorización y Registro de los prestadores de servicios turísticos
El Organismo Rector otorgará la autorización para el ejercicio de la actividad de prestador de servicios turísticos a todas las personas, físicas o jurídicas, que acrediten el cumplimiento de las normas y procedimientos que establezca al respecto para cada una de las categorías en que estos serán clasificados, y mantendrá un Registro Nacional de Turismo, de inscripción obligatoria, el cual se actualizará anualmente y su consulta será pública.
Artículo 17. Derechos y obligaciones de los prestadores de servicios turísticos
En el ejercicio de sus funciones, los prestadores de servicios deberán observar el cumplimiento de los principios de seguridad, higiene, y cuidado de la salud, que se establecen en la presente Ley, y brindar los servicios turísticos en los términos y condiciones pactados con los turistas, de acuerdo a las disposiciones jurídicas aplicables al respecto.
Artículo 18. Infracciones y sanciones
Los prestadores de servicios turísticos podrán ser objeto de sanción, de acuerdo a lo establecido en las normas y procedimientos respectivo, cuando incurran en cualquiera de las siguientes conductas:
a) Presenten documentación falsa o adulterada al Organismo Rector.
b) Efectúen publicidad engañosa o que induzca a error sobre precios, calidad o cobertura de los servicios ofrecidos.
c) Ofrezcan información engañosa o que generen error en el público respecto a la modalidad del contrato, la naturaleza jurídica de los derechos surgidos del mismo y sus condiciones, o sobre las características de los servicios turísticos ofrecidos y los derechos y obligaciones de los turistas.
d) Incumplimiento de los servicios pactados con los turistas.
e) Incumplimiento de sus obligaciones frente a las autoridades de turismo.
f) Infligir las normas que regulan la prestación de los servicios turísticos.
g) Operar sin estar inscrito en el Registro nacional de turismo al que se refiere el Art.16.
TITULO VIII
DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS USUARIOS
Nota: Los aspectos a los cuales se refieren los siguientes artículos deben ser definidos en función de la legislación vigente al respecto en cada país
Artículo 20. Incumplimiento del prestador de los servicios pactados
Artículo 21. No presentación, o no utilización de los servicios por el usuario
Artículo 22. Extensión o prórroga de los servicios pactados
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA. Corresponde al Organismo Rector reglamentar la presente Ley.
SEGUNDA. El Organismo Rector adecuará su estructura orgánico-funcional interna, a los efectos del cumplimiento de las funciones que le confiere la presente Ley.
COMENTARIO SOBRE LA LEY PROPUESTA
Como se habrá podido observar, la Ley precisa el propósito, los principios a los cuales debe sujetarse la conducción del sector en el contexto de la Administración Pública, y los cometidos que debe cumplir el Organismo Rector en el ejercicio de sus funciones. Concretamente, establece los lineamientos de lo que este debe hacer, pero no dice como tiene que hacerlo. Labor esta que corresponde ya al citado órgano al reglamentar la Ley, y por tanto, para establecer las normas y procedimientos necesarios para la conducción del sector, a fin de poder dar cumplimiento a los cometidos que le son asignados.
Tal facultad le brinda flexibilidad a la Ley de Turismo por cuanto el Órgano Rector, en caso necesario, puede modificar una norma o un procedimiento, a los efectos de un cumplimiento más eficiente de sus funciones, sin necesidad de un cambio en la Ley de Turismo, aspecto este que requiere todo un complicado proceso Legislativo.
Por supuesto que hay leyes de turismo muy extensas, pero cuando se analiza detenidamente su contenido se puede observar que detallan aspectos que no corresponden, por cuanto por tratarse de una Ley de índole administrativo, y por tanto de orden público, habilita al Organismo Rector a establecer normas y procedimientos para el cumplimiento de sus cometidos. Tornando a dichas leyes de una rigidez tal, que cualquier cambio que se pretenda en las mismas, necesariamente requiere de una aprobación previa del Poder Legislativo.
Esta es la razón por la cual en la Ley propuesta, a los efectos de evitar dudas al respecto, en sus disposiciones transitorias se establece que “Corresponde al Organismo Rector la reglamentación de la misma”.
